中国企业海外项目，如何应对世行合规调查和制裁？

作者：龚乐凡

目前，中国已经是受世行制裁企业数量最多的国家，受制裁的中国企业则主要集中在基础设施领域。企业一旦遭受制裁，面临后果和经济损失将极为严重。例如，某中国企业曾经在已经保质保量完成了某海外建设项目90%的情况下，由于在项目进行过程中被世界银行下属廉政局（INT）调查后发现了违规行为，该公司以及其6家关联公司均受到世行制裁，不得不终止工程进程，项目损失高达数亿；并且在未来长达8年的时间内，无法参与任何世行资助项目。

针对上述情况，其中最大的问题来自于中国企业对这个领域的游戏规则认知严重不足——而只要能够积极应对，在法务和合规制度方面，做好事前防范和事后应对的工作，处罚和制裁的风险可以大幅降低。

如果你作为一家从事海外工程承包的企业，从事一带一路或者其他的建设项目，而有一天收到一封来自世界银行集团（以下简称“世行”）的审计函（audit letter），或者更为严重的质询函（show cause letter），那么不仅意味着企业所从事的涉及调查的海外项目面临中止，也可能意味着你们企业集团下属的所有接受世界银行以及其他多边开发银行的融资均面临搁置或者取消。如果所涉及的违禁事实实锤，那么公司（包括其子公司和关联公司）以及相关个人可能都将面临世界银行的制裁。相关的行贿以及欺诈等行为，亦有可能由世界银行转报企业所属国家的司法机关进行调查和处理。这对于企业来说，意味着巨大的经济损失和商誉损害，以及潜在的刑事责任。

如何应对这样的世行调查函件，对于调查和处罚的结果，其实有着极为重要的影响。因为世行最终的处罚、制裁结果各不相同，有一些因素可能会导致从严从重的处罚，相反的，也有一些因素可以有利于获得从轻从宽的处理。而在调查和处理的流程上，究竟是通过“和解方式”解决，还是通过“裁决”方式解决，严重的程度也往往存在天壤之别。是否配合世行的调查？而配合了调查却又发现了新的违规违禁行为该怎么办？企业进行“自检”该如何收集证据，如何做调查笔录，如何将调查流程向世行调查机构报备？企业是否需要快速构建合规体系，以获得处罚和制裁上的从轻从宽处理？而什么样的合规体系，才能获得世行的认可？为什么说不同阶段，采取合规体系建设的早晚，也会对结果也有影响？为什么说有一些积极的应对策略，能够起到神奇的效果？

另外，针对世行的调查和制裁，很多人还对“合规”存在严重的误区。例如，误认为不合规无非就是不要向当地的官员行贿，只要公司已经有了反贿赂的合规体系，就可高枕无忧。但实际上，世行除了针对贿赂这些腐败行为进行调查和制裁，对于欺诈、虚假陈述等在招投标过程中的行为，一样会进行调查和处罚。根据《世界银行制裁2020年度报告》，高达86%的处罚案件涉及的是欺诈和误导性陈述，而不是贿赂。而企业在招投标的过程中，哪怕是不小心的描述错误，仍然有可能触发调查并导致极为严重的后果。

这些就是本文希望进行探讨的内容。

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世行调查与制裁的背景

世界银行集团是全球发展中国家资金与知识的最大来源之一，它包括五个共同致力于减少贫困、推动共享繁荣和促进可持续增长与发展的机构：国际复兴开发银行（IBRD)、国际开发协会（IDA）、国际金融公司（IFC）、多边投资担保机构（MIGA）以及国际投资争端解决中心（ICS）。根据《世界银行2020年度报告》，2016至2020财年，每年世行支付的资金均超过600亿美元，2020年财年的支付金额更高达770亿美元；资助项目广泛分布于教育、医疗、公共设施建设等关系到“国计民生”的重要领域。

2020财年全年，世行廉政局（INT）共收到2958起投诉，对429个案件进行了初步调查，制裁了49 家公司和个人。除此之外，世行还承认了其他多边开发银行的72 项交叉禁止，同时提出了符合其他多边开发银行交叉禁止标准的38 项禁止。[1]截止至2021年7月8日，根据世界银行官方数据，已有142个中国（包括港澳台地区）主体（包括企业和个人）被世界银行列入除名制裁名单（List of Debarred Firms and Individuals）。根据世行《制裁和和解程序》第9.01(c)条，被宣布“除名制裁”的企业和个人将会在规定时间内（甚至永久）被取消投标和参与世界银行融资项目的资格。

对受到制裁的企业而言，世行的制裁不仅仅意味着经济损失和被迫失去世行资助项目的参与资格，更会受到全球市场的信用质疑，丧失投资者的信任，进而影响企业“全球化”的发展战略。企业必须对此加以重视。

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世行制裁典型案例展示

目前，中国已经是受世行制裁企业数量最多的国家，受制裁的中国企业则主要集中在基础设施领域。由于一大批中国优秀基建企业因为被世行制裁，其参与的“一带一路”项目即使并非由世行援建，也会饱受质疑，带来蝴蝶效应般的影响，导致其他中国企业遭遇全球信用危机。[2]

一旦遭遇世行制裁，即便企业已经开始项目，甚至已经即将保质保量地完成项目，也要立即退出，关联企业也会受到波及，丧失参与世行项目的机会。例如某中国企业曾经在已经保质保量完成了项目90%的情况下，由于在项目进行过程中经世行廉政局（INT）调查后发现了违规行为，该公司以及其6家关联公司均受到世行制裁，不得不终止工程进程，项目损失高达数亿；并且在未来长达8年的时间内，无法参与任何世行资助项目。[3]

借由分析以下三个近期世行制裁案例，我们期望能够帮助梳理世行制裁的原因与具体方式，为相关企业提供借鉴。

案例一：中国企业海外投标太阳能光伏项目，因披露不合规遭至世行制裁[4]

2021年3月8日，世行发布对SLD有限公司的制裁，决定将该公司自决定发布日起，列入“除名清单”至少16个月。2018年3月，该企业于缅甸参与一次由世行资助的太阳能光伏项目投标时，向世行隐瞒了其“雇佣中间人来帮助中标”的事实，构成欺诈行为。

根据世行制裁决定书内容，在应对世行的调查中企业曾辩称，该“涉案中间人”并非公司的员工或代理人（agent），而是独立的中间人，无需向世行披露。但制裁委员会并未承认上述辩解中的缩小解释。委员会认为：“世行投标文件中的披露要求涵盖了任何向代理人（agent）或者任何其他一方（any other party）所支付的佣金（commissions）或者费用（fees），因此，这一披露要求强调的是该佣金是否已经支付或者支付即将完成（whether a commission was paid or was to be paid at all），而不是支付给谁（not to whom it was paid）。”当INT介入调查时，被调查企业实际已经向“涉案中间人”完成支付，这一事实属于世行所要求的应当披露的范围。公司隐瞒这一事实的行为成立欺诈，理应接受制裁。

从以上案例不难看出，实践中不少企业对于世行的规则并不完全了解，而是想当然地从自己的角度加以解读。这样的想法是比较危险的，可能会给世行留下“强词夺理”的第一印象，并且导致调查机关忽视对企业有利的证据，甚至有可能成立加重情节。所以，一旦企业遭遇调查，应尽早尽快寻求专业的咨询建议，积极地、及时地应对，在法律专家的协助下，进行全面的自查，搜集整理有力证据，主动协商。

案例二：越南企业在城市基建类项目中行贿被世行制裁[5]

2021年1月5日，世行发布了对越南VN1 Industrial Group JSC公司的制裁决定：自决定发布之日起，将其列入世行 “除名清单”至少四年。根据调查，该企业在两年间，向包括项目管理机关、相关顾问等在内的越南官方机构行贿，涉案金额达46222美元，违规行为涉及至少6个世行融资合同及子合同的施行。

前述两个被制裁企业均被世行列入“除名清单”，一旦被列入清单，相关企业和/或个人可能会面临如下“困境”：

• 禁止中标任何世行融资项目或从中获取经济利益；

• 禁止被其他世行资助项目的项目参与方指定为分包商，咨询顾问，承包商和供应商或服务提供商；
  

• 禁止获得任何世行的贷款或者参与世行资助的项目。
  

如果要向世行申请解禁，被制裁企业必须向世行合规官证明其采取了适当的举措来弥补错误行为，并且有效建立并实施了符合世行合规标准的合规方案。

案例三：中国某国有公司子公司借母公司名义实施欺诈行为，母公司监管不力而被列入 “附条件不除名制裁名单”[6]

2020年10月28日，世行发布了对中国CC公司 (以下简称“CC公司”)及其子公司中国CE公司（以下简称“CE公司”）的制裁决定，决定对CC公司施以自决定发布之日起18个月的“附条件不除名”制裁。世行认定，CE公司在赞比亚的电力工程项目中，提供了冠以母公司名称的资质证明文件，以满足投标要求，应被认定为欺诈行为。而被调查企业CC公司作为CE公司的母公司，未能及时发现子公司的违规行为，存在失职情况，未尽到相应监管义务，同样被世行认定为欺诈行为的实施者。

本案中，该公司最终与世行达成了和解协议。世行允许CC公司继续参与世行相关的项目。但若未能满足世行与CC公司之间的和解协议条件，则后续可能会被禁止参与项目；而如果CC公司与子公司均实施了有效的企业合规方案，则可能会缩短18个月的制裁期限。

从本案的违规事实来看，企业在参与世行资助项目时，不能自以为投标文件上的某些“借用”、“冠名”和一些适当夸大的措辞是合理的；尤其在涉及到资质证明文件时，更应引起高度关注。另一方面，企业应当及时纠正错误、主动配合世行进行内部调查、争取达成和解、及时建立合规制度、避免重蹈覆辙，这些都会有利于制裁的减轻。

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“遇事不怕事”：未雨绸缪，积极应对不合规行为，建立合规体系

在面临世界银行制裁的过程中，企业的应对方式乃至应对态度都会影响到最终的制裁结果。合适的应对方式能够有效减少制裁期限，相反，消极、仓促的应对则可能进一步加重制裁，即所谓的加重情节（aggravating factors）与减轻情节（mitigation factors）。事实上，企业的积极配合程度就是可以影响到制裁结果的减轻情节之一。而如若企业不配合，乃至以各种手段干扰调查，则可能成立加重情节，面临可至三年制裁期的加重制裁；更有甚者，甚至可能成立阻碍行为（obstruction），而被单独另案调查。关于具体的世行制裁调查过程中有哪些值得相关企业注意的加重情节或减轻情节，我们将在之后的系列文章中加以详细探讨。

总的来说，由于世行采取两级制裁程序，潜在的可制裁不当行为首先将被廉政局（INT）调查。在这个阶段，所有被调查的实体都会被给予和解选项，出于策略考虑，和解在一定程度上节省了企业应对调查的时间与资源，给予了企业自主选择的空间，往往可以有效减轻制裁。鉴于INT在和解阶段，对于相关事实的认定有较大的自主裁量权，企业如若想寻求和解，需要及时咨询相关法律专业人士，有策略地收集有利证据，以合适善意的方式，进行有礼有节的协商。

如果企业没有成功与INT达成和解协议，那么案件将被送达至第一级制裁程序，由暂停资格审查办公室（Office of Suspension and Debarment，OSD）执行初步制裁（一旦进入制裁阶段，大概率后果较为严重）。同时为了保证制裁结果的公正与独立，世行也为被制裁企业提供了上诉机会，如果不满OSD的制裁决定，则企业可以向制裁委员会（Sanction Board）上诉，即世行第二级制裁程序。制裁委员会将遵从“de novo”（重新审理）原则，对每一个上诉案件进行全面的、公平的审理。一般来说，制裁委员会的决定为终审，不得上诉。[7]基于此，企业在不同时点下将会面临不同的制裁场景，应对侧重点也应当不尽相同。

根据《世界银行制裁体系2020财年年度报告》，在2020财年，诚信合规办公室（Integrity Compliance Office，ICO）向 43 家新制裁方告知了解除制裁的条件，与107 家被制裁方接触并提供帮助。因为只有当被制裁主体（企业或者个人）满足了ICO的合规要求时，才能解除制裁；否则即使制裁期满，被制裁主体也可能无法从制裁名单上移除。这就是所谓“附条件解除除名”（Debarment with conditional release），也是世行最常见的制裁方式之一。2020财年年度，通过ICO审核并且达到条件解除除名制裁的企业共有 18 家。

当然，企业如果想真正防患于未然，又能从容应对可能的调查、制裁，必须做到“打铁自身硬”。所以，最为有利的做法是主动出击，尽快做好符合世行要求的合规制度建设，防范于未然，而不是等出了事情再去被动应对，而是应当根据世行解除制裁的核心标准（即公司是否建立并实施了符合世行《诚信合规指南》所要求的合规制度），在日常经营中就积极评估公司相关业务的风险，建立全面的多层次合规制度和体系，在包括员工行为手册、合作方尽调、投标等各个业务核心领域建立完善的企业合规，时刻强调合规的重要性。建立完善合规体系需要时间和经验的积累，并非能够一蹴而就，但尽快启动、未雨绸缪颇为关键。而在接受世行调查之后，即便最终建立起合适的合规体系，也并不意味着企业能够当然获得从轻制裁：例如，如果存在进行合规弥补措施的时间较晚，或存在被调查行为造成的损害过强等情形，获得从宽处理的可能性同样也是有限的。

而公司即便有了其他相应的合规制度（例如反腐败、反贿赂方面的合规制度），绝不等于就可以在世行的调查和制裁程序中拿到“免死金牌”——恰恰相反，世行的不合规行为的定义颇为广泛。举例而言，可能构成欺诈的行为有：在投标中或在项目过程中提交任何虚假或误导性文件（例如，不准确的时间表、歪曲与个人资格有关的简历或在投标中包含个人姓名，而个人可能不可以参与项目），或者公司未能披露重要信息（制裁程序经常涉及这种性质的指控）等等。

因此，在建立符合世行要求的合规体系的同时，企业需要经常对员工开展各类关于合规的培训，否则业务相关人员可能无法完全认识到世行制裁小组在认定不合规行为时所适用的广泛定义。

全面合规体系的建立只是中国企业走向国际“未雨绸缪”和“亡羊补牢”的第一步，而将合规管理融入日常业务流程，打造并实施具有可行性的合规制度，并且注意资料和合规痕迹的保管和留存，才能真正做到“防患于未然”，在遭遇调查时有理可证，有据可依，利于免除公司责任。

[注] 

[1] 数据来源：《世界银行2020年度报告》

[2] 彭亚媛:《世界银行对华企业制裁的法律依据、成因以及对策》，国际经济法学刊 2020年第2期

[3] World Bank Applies 2009 Debarment to China Communications Construction Company Limited for Fraud in Philippines Roads Project https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2011/07/29/world-bank-applies-2009-debarment-to-china-communications-construction-company-limited-for-fraud-in-philippines-roads-project

[4] Sanctions Board Decision No. 131 (Sanctions Case No. 671) IDA Credit No. 5727-MM (the National Electrification Project in the Republic of the Union of Myanmar )

[5] Sanctions Case No. 655 IDA Credit Number 5083-VN (Vietnam Mekong Delta Region Urban Upgrading Project)

[6] World Bank Group Sanctions Two Chinese Engineering Companies for 18 months. https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2020/10/28/world-bank-group-sanctions-two-chinese-engineering-companies-for-18-months

[7] The World Bank Group Sanctions System: Addressing Fraud and Corruption Through a Two-Tiered Administrative Process

The End

 作者简介

龚乐凡  律师

上海办公室  合伙人

业务领域：私募股权和投资基金, 税务和财富规划, 合规和反腐败

特色行业类别：健康与生命科学

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